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Approfondimenti Economia & Finanza

Del Golden Power e dei finti attacchi alla sicurezza nazionale

L’Italia, tra i paesi europei, non si presenta come uno stato particolarmente propenso a lasciare che la società civile si regoli da sé e, anzi, interviene, com’è noto, con zelo, al fine di regolare ogni attività umana, non lasciando nulla al caso. Tra le innovazioni legislative dello scorso decennio vi è quella del Golden Power, atto a “salvaguardare gli assetti delle imprese operanti in ambiti ritenuti strategici e di interesse nazionale“.

Preliminarmente, sarà necessario definire il Golden Power che, per quanto impatti, pur indirettamente, le vite di tutti noi, è sconosciuto a molti.

Introdotto con il D.L. 21/2012, il  Golden Power permette al Governo di intromettersi in attività di imprese, che siano in grado di ledere l’interesse nazionale. A titolo di esempio, si citano la possibilità di opporsi all’acquisto di partecipazioni, alla facoltà di porre il veto all’adozione di delibere societarie e l’imposizione di specifiche prescrizioni e condizioni. Sempre esemplificando, con il d.p.c.m. del 16 ottobre 2017, vennero imposte condizioni ad alcune società del gruppo Telecom e alla incorporante Vivendi S.A., al fine di mantenere in Italia alcuni servizi, tra cui quello relativo alla gestione e alla sicurezza delle reti e quelli relativi al supporto ad attività considerate strategiche. L’obbligo di allocare determinati servizi in Italia può, chiaramente, essere in contrasto con l’interesse alla migliore allocazione possibile dei fattori produttivi, ma è chiaramente in linea con la ratio dell’istituto.

Astraendoci dagli aspetti procedurali, di cui non è necessario discutere in questa sede, è evidente come il Golden Power costituisca un freno a molte possibilità di crescita per le imprese che vedranno ridursi le possibilità di essere acquistate da investitori. Si pensi, ancora, alle società che intendono effettuare determinate scelte commerciali, atte, ovviamente, a cogliere al meglio le occasioni di mercato e che non potranno crescere a causa di un veto opposto dall’autorità governativa, o, ancora, alle società che si vedano opporre determinate condizioni e che dovranno quindi sostenere maggiori oneri.

È necessario sgomberare il campo dalle obiezioni che possono arrivare in merito all’utilità della tutela dei settori strategici: in detti settori, il consumatore viene tutelato dalla presenza di una pluralità di centri di approvvigionamento; è la concorrenza a tutelare il consumatore, non l’azione punitiva del Governo nei confronti di una o più imprese. La tutela della concorrenza è garantita dagli art. 101 e ss. del TFUE (e, con riferimento al contesto puramente italiano, dalla pedissequa trasposizione di essi nella L. 287/90) e le imprese di paesi asseritamente nemici, quando sufficientemente grandi da poterlo materialmente fare, non potranno attentare all’ordine economico senza abusare della loro posizione dominante (art. 102 TFUE). Parimenti inappropriata è tale obiezione quando è diretta verso le condizioni che possono essere dettate; chiunque dica che le condizioni vengono dettate anche dalle autorità antitrust (di cui l’ultimo esempio rilevante è quello dell’incorporazione di UBI Banca in Intesa San Paolo), non considera la differenza di contesto: in questa seconda circostanza, infatti, la ragione è relativa al mantenimento dell’assetto concorrenziale del mercato, non a presunte ragioni strategiche. Per compiutamente definire l’ambito di applicazione, è necessario ricordare che il Golden Power si applica solamente nei settori strategici.

Quali sono, però, i settori “strategici”? La direttiva di cui le norme nazionali sono applicazione cita le infrastrutture, i settori che potremmo definire, usando una terminologia tanto imprecisa quanto evocativa, tecnologicamente avanzati, i settori riguardanti l’approvvigionamento di energia e materie prime, oltre alla sicurezza alimentare, i servizi di accesso a informazioni sensibili e tutto quanto è utile a garantire libertà e pluralismo dei media. Se a una prima lettura può sembrare che sia giusto tenere in considerazione elementi di natura non meramente economica in detti settori, ciò che può essere obiettato da chi scrive è che la tutela del consumatore è comunque garantita dal funzionamento di un mercato concorrenziale, che gli fornisce un’alternativa e vanifica, pur non nullificandone i danni di brevissimo periodo, il comportamento ostile. Per quanto attiene ai c.d. monopoli naturali, invece, il problema può essere senz’altro affrontato con modalità meno invasive, mediante, per esempio, una migliore disciplina delle singole concessioni, laddove la proprietà del bene costituente il monopolio sia pubblica.

L’evidenza empirica, poi, ci mostra come il Golden Power rischi di essere usato sempre più a sproposito, allargando in modo quantomeno curioso le maglie della strategicità, piegando l’istituto giuridico in questione a finalità del tutto diverse, afferenti non alla sicurezza nazionale, bensì a obiettivi di politica economica, come è avvenuto con il recente allargamento dell’ambito applicativo. I settori, d’altronde, si prestano a questo tipo di considerazione, essendo definiti in modo piuttosto ampio. Anche la riduzione della soglia rilevante per le segnalazioni, dall’originaria previsione che riguardava l’acquisizione del controllo della società all’attuale 10% del capitale sociale, si muove nella stessa direzione, in un contesto in cui è palese l’intenzione di aumentare il controllo pubblico sull’economia.

La disciplina di cui si è discusso, se fosse qualcosa di esclusivamente italiano, sarebbe un’espressione della tendenza del nostro paese ad aumentare progressivamente il controllo sull’economia nazionale, anche nell’ottica di una sorta di protezionismo abbozzato solo a parole. Essendo, invece, il frutto dell’adattamento di una direttiva, non può che stupire, in quanto in controtendenza con la progressiva maggior apertura dei mercati e al graduale aumento del livello di concorrenza cui abbiamo assistito negli ultimi 70 anni. Anche la riforma italiana avvenuta nel corso della pandemia, nel c.d. “decreto liquidità”, rivela una tendenza a una maggior chiusura, sottoponendo al controllo governativo anche le acquisizioni da parte di imprese di paesi europei.

Il numero di operazioni segnalate è in costante aumento negli anni, ma a questo aumento corrisponde un calo del numero di casi in cui i poteri conferiti dalla disciplina in esame vengono applicati: prendendo in esame solo gli ultimi anni, si è scesi dal 15,6% del 2019 al 10,8% del 2020, a fronte, peraltro di un incremento dei settori controllati, il quale, inoltre, alimenta l’incertezza sugli investimenti in Italia, non solo per la disciplina in sé, ma anche per il trend crescente del livello delle ingerenze pubbliche.

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