le storture della riforma costituzionale (composizione del senato)

Che la riforma costituzionale stia creando ampi dibattiti è cosa nota. Che la discussione si protragga nel merito, meno. Le valutazioni che la classe politica ci propina da qualche tempo a questa parte sono particolarmente approssimative, basate su giudizi atecnici, avulsi da una – almeno minima – analisi del reale contenuto delle norme di quella che potrebbe essere la ‘nuova’ Costituzione.

Una premessa è d’obbligo: sarà tralasciato l’ argomento del combinato disposto riforma – legge elettorale che, per quanto veridico e foriero di problematiche che un sistema democratico – per essere tale – dovrebbe tenere lontane, è comunque ampiamente richiamato in ogni confronto e, dunque, conosciuto.

L’obiettivo che chi scrive vuole perseguire – e, spera, di conseguire – è quello di far emergere molteplici profili critici che connotano la riforma in questione e che la rendono, non solo mal scritta, ma anche  incapace di esaurire le finalità per le quali è nata.

Il punto dal quale sembra opportuno prendere le mosse è sicuramente quello relativo alla ratio del disegno di legge costituzionale Renzi-Boschi: la semplificazione del sistema di governo. Se attualmente la Carta fondamentale prevede il c.d. bicameralismo paritario, il nuovo assetto parlamentare andrebbe a sostanziarsi in una rivalutazione del ruolo del Senato, mediante due interventi mirati: da un lato, la modifica delle modalità di composizione del suddetto; dall’altro un’azione di adeguamento del procedimento legislativo.

E’ ai più risaputo che il vigente art. 70 disponga che “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”: proprio in questo si sostanzia la tipologia di bicameralismo cui i Costituenti hanno pensato, cioè a dire la necessita che, al fine dell’approvazione di una legge, vi sia l’eguale deliberazione di Camera e Senato. Ne è seguito, nelle più svariate sedi, un dibattito relativo all’inefficienza connaturata nel sistema, tale da impedire l’esaurimento dei vari iter legislativi in tempi ritenuti ragionevoli, di conseguenza impedendo alla classe politica di svolgere congruamente il proprio lavoro. Ci sarebbe largamente da discutere sulla fondatezza di una siffatta critica, considerando non solo il fatto che ogni istituzione, per quanto astrattamente imperfetta, non possa funzionare se non tramite la volontà politica in essa manifestata; ma tenendo in conto anche i dati che esplicano, addirittura, un eccesso di legislazione – dall’inizio della legislatura sono 232 le leggi approvate, al 25 luglio (Fonte: Sole24Ore) -.

Da qui l’esigenza di dare luogo a quello che è stato definito come ‘bicameralismo diversificato’, il quale imporrebbe l’immutatezza della Camera (e delle sue funzioni) e, come accennato, un ripensamento del Senato, in quanto rappresentativo delle istituzioni territoriali (art. 55 riformato). Ne deriverebbe la conservazione del rapporto fiduciario tra la sola Camera – i cui membri sono, dunque, gli unici a rappresentare la Nazione – e il Governo; perderebbe una prerogativa siffatta il Senato, coerentemente con l’obiettivo di rappresentanza delle sole ‘autonomie territoriali’ (così il testo originario). In altri termini, il meccanismo della ‘doppia fiducia’, istituto additato come una delle cause principali della fragilità dei governi e del sistema politico, viene meno, andando a rappresentare “di fronte all’ opinione pubblica nazionale e internazionale – assieme alla vistosa riduzione del numero dei senatori – la buona bandiera che giustifica la riforma”.

Corollario, la revisione del procedimento legislativo, posto a prevalente carico della Camera dei deputati, sebbene – come avremo modo di precisare – prevedendo ampie prerogative in favore del Senato.

Addentrandoci nei meandri della riforma, sembra opportuno valutare anzitutto il primo dei due versanti di intervento richiamati: la composizione del Senato.

A tale riguardo, l’art. 57, come risultante dalla riforma, dispone che il Senato sarebbe composto da “novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica”. Questi verrebbero ‘eletti’ dai Consigli regionali e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, mediante metodo proporzionale; l’individuazione risulterebbe tra i componenti i detti Consigli, cui si aggiungerebbe un Sindaco per ogni territorio, per un totale di ventuno. Tralasciando le ulteriori inezie, ciò che, ictu oculi, appare dubbioso è la presenza dei Sindaci, ritenuta incoerente con l’obiettivo dichiarato di attribuire al Senato la funzione di miglior coordinamento della legislazione nazionale e regionale e comunque, come sottolineato da autorevole dottrina, “non si vede perché i loro (dei Comuni ndr) rappresentanti vadano scelti dai consiglieri regionali e non dai Comuni stessi, magari attraverso l’organo che unitamente li rappresenta: il Consiglio delle autonomie locali”.

Come per i deputati, anche per i senatori varrebbe il principio del difetto di mandato imperativo, impedendo già in questo frangente – diversamente dalle assimilazioni che i fiancheggiatori del ‘si’ costantemente ribadiscono – di accomunare questa forma di Senato al Bundesrat tedesco (che una vera e propria camera non è ndr), posto che questo si caratterizza per la necessità che ciascuno dei senatori esponenti di un Länd voti in maniera uniforme ai fini della valida deliberazione. Piuttosto, come è stato fatto notare, il Senato italiano rischierebbe di riprodurre sì un Bundesrat, ma quello austriaco, il quale – citando scienziati politici quali Wendy Schiller e Charles Stewart – possiede “congenital defects”. Esso si compone di esponenti politici i quali, sebbene debbano in astratto rappresentare lo stato di provenienza, si ritrovano a costituire gruppi politici (Fraktion zusammenzuschließen), a causa del processo di mera nomina – e non di elezione – che viene individuato e all’ulteriore assenza del vincolo di mandato imperativo. Mutadis mutandis, la conseguenza, anche nel nostro sistema, non potrebbe che essere quella della riproduzione della camera eletta democraticamente dal popolo, senza però l’attribuzione di vere funzioni politiche, quali la fiducia al Governo e il potere legislativo tout court. 

D’altronde, il problema è stato sottolineato anche nella I Commissione del Senato, dalla Presidente Anna Finocchiaro, la quale ha dichiarato che “le modalità di elezione dei senatori, unitamente alla permanenza del divieto di mandato imperativo, potrebbe richiamare criteri di natura politica, suscettibili di sovrapporsi alle dinamiche di composizione più propriamente territoriale, che pure, nelle intenzioni iniziali, avrebbero dovuto prevalere”. E proprio alla stessa senatrice Finocchiaro si deve un emendamento relativo alle modalità di composizione del nuovo Senato. In particolare, l’art. 57, dopo aver stabilito che “la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali da quali sono stati eletti”, aggiunge che la detta elezione debba avvenire “in conformità alle scelte espresse dagli elettori”. Cosa significa? In realtà non è dato sapersi, in assenza di una legge elettorale. Perché sì – mi permetterete il tono informale – il voto sarà espresso non solo su di un’infinità di imprecisioni e aberrazioni giuridiche, ma anche su vuoti normativi, da riempirsi a quasi totale discrezione del futuro legislatore.

Un paio di ulteriori notazioni, le quali fanno emergere quel profilo di tendenziale irrazionalità che caratterizza la riforma. Da un lato il ‘doppio incarico di Sindaci e Consiglieri regionali e l’ obbligo di partecipazione ai lavori delle Assemblee e delle Commissioni; dall’altro l’assenza di indennità aggiuntive in favore dei neo-senatori.

Per quanto concerne il primo versante, appare evidente che il combinato disposto tra le due previsioni generi delle problematiche non indifferenti. Anzitutto, dubbi si palesano sulla possibilità per un qualsiasi Sindaco – a fortiori se di città di particolare rilevanza – di svolgere adeguatamente il proprio ruolo di senatore: il rischio è quello di configurare l’ufficio di parlamentare alla stregua di un ‘dopolavoro’, in considerazione della acclarata prevalenza che l’obbligo costituzionale di partecipazione andrebbe ad esplicare sulla presenza ai lavori comunali, posta la coincidenza dei due eventi. E’ giocoforza ritenere che a pagarne le conseguenze sarebbe, in questo caso, la gestione dell’ente locale; negli altri casi, probabilmente, anche i lavori a Palazzo Madama.

Sull’altro versante, tralasciando la questione ‘immunità’, che pure manifesta evidenti profili negativi, la mancata attribuzione di indennità in favore dei senatori è stata ben accolta dal popolo, in ragione della sfiducia che questo nutre nei confronti degli esponenti politici. Oltretutto, come ricordato, siffatta previsione funge da elemento primario di propaganda in favore della riforma: si dice che “dobbiamo ridurre i costi della politica!”. Posto che chi scrive condivide l’idea di fondo,  siamo sicuri che imporre lo svolgimento di un’ attività oggettivamente impegnativa – si vedrà l’esteso novero di funzioni del Senato – senza alcun tipo di retribuzione, sia una soluzione logica ed adeguata allo scopo conclamato di tagliare i costi della macchina politica? Perché, se la volontà è effettivamente questa – e i fautori del ‘si’ di ciò vanno fieri – non si ‘mette mano’ ai regolamenti parlamentari o si opera un ridimensionamento reale degli emolumenti percepiti in Regione? Non è mio obiettivo dar risposte – che comunque mi appaiono retoriche – quanto ingenerare una mera riflessione.

Da ultimo, un breve riferimento all’ art. 39 del disegno di legge costituzionale, quale disposizione transitoria, nella parte in cui prevede che “quando, in base all’ultimo censimento generale della popolazione, il numero di senatori spettanti a una Regione, ai sensi dell’ art.57 della Costituzione […] è diverso da quello risultante in base al censimento precedente, il Consiglio regionale elegge i senatori nel numero corrispondente all’ ultimo censimento, anche in deroga al primo comma del medesimo art.57 […]”. La littera legis sembra già di per sé esaustiva: sembrerebbe, infatti, che laddove ad una Regione spetti un ulteriore seggio, in forza della risultante del metodo proporzionale, il senatore esponente di quel territorio non andrà a sostituire quello di un’altra regione, quanto piuttosto ad aggiungersi al numero già determinato. Con la conseguenza che i cento senatori, che nella totalità delle volte sono richiamati all’attenzione degli ascoltatori, ben potranno essere in un numero superiore a quello limite, ‘apparentemente’ imposto dall’ art.57.

Di Enea Iafano

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