Le riforme istituzionali (e la narrazione intorno ad esse) fatte a pezzi

In attesa che venga stabilita la data del referendum e che venga deciso il futuro della legge elettorale, un tempo definita perfetta e ora apparentemente modificabile, sarebbe utile fare una riflessione sul tema centrale di queste riforme, cioè sull’aspetto maggioritario dell’Italicum e sulla riforma del Senato. Questi due elementi si propongono di modificare l’assetto istituzionale del paese, con opposte opinioni tra fautori e contrari. Da un lato il fronte favorevole ha continuato a ripetere che le misure approvate garantirebbero la fine della “politica degli inciuci”, per citare il premier giunto a Palazzo Chigi con quello che noi chiamiamo inciucio, e che in tutte le democrazie parlamentari si chiama cambio di leadership. Dall’altro lato ci sono gli oppositori che prevedono la fine della democrazia rappresentativa e l’inizio di una “svolta autoritaria”, per citare il padrone di un blog non proprio campione di democrazia e un parlamentare che ha sostenuto riforme molto simili avanzate dal centrodestra dieci anni fa. Ma è possibile che la combinazione di Italicum e riforma del Senato producano “stabilità e governabilità”, o siano la via per l’autoritarismo nel nostro paese?

La risposta a entrambi i quesiti è negativa. Il mito della svolta autoritaria è ricorrente tra le opposizioni in paesi democratici, ed è uno strumento che fa facile presa sull’opinione pubblica, sopratutto in paesi dove lo studio della storia recente del nostro continente non è popolare. La storia moderna mostra che, per permettere a forze autoritarie di prendere il potere, siano necessari una combinazione di fattori, inclusi, ma non limitati a una predisposizione dell’opinione pubblica, la compiacenza degli altri poteri dello stato, e l’appoggio più o meno tacito delle forze armate e di polizia. In Italia e nella Germania di Weimar, Mussolini e Hitler poterono fare affidamento sulla forte paura del comunismo che serpeggiava nella popolazione, e sulla compiacenza di Vittorio Emanuele III e di Paul von Hindenburg rispettivamente. Solo dopo aver raggiunto il potere diedero vita a riforme istituzionali, e anche queste avvennero dopo due passaggi fondamentali: la messa al bando dei partiti di opposizione e l’occupazione dei media. Le riforme istituzionali che i regimi autoritari hanno messo in campo sono molto più incisive di quella renziana: Hitler eliminò il Reichsrat e gli Stati tedeschi e fuse la posizione di Cancelliere e quella di Presidente; in tempi più recenti, Putin ha modificato la durata del mandato presidenziale e ha trasformato il Consiglio Federale della Russia in una estensione del potere esecutivo. In Italia questi fattori sono assenti. Certo, sostenere che siano impossibili nel mondo moderno è azzardato, come dimostrano i casi della Turchia e della Russia e, più limitatamente, dell’Ungheria. La democrazia va gelosamente custodita, ma, come dimostra la storiella, gridare invano “al lupo” è più controproducente che altro.

Se gli oppositori delle riforme peccano di allarmismo, i sostenitori soffrono di eccessivo ottimismo. Essi sostengono infatti che le riforme produrranno le tanto agognate “stabilità e governabilità”, ma i fatti non danno loro ragione. Sul fronte della “stabilità”, si è combinata la fine del rapporto fiduciario tra Senato e esecutivo, con la nuova legge elettorale, la quale garantisce una certa maggioranza di seggi alla Camera al partito più votato, potenzialmente dopo un ballottaggio tra partiti che costituirebbe un unicum nelle democrazie liberali. In pratica, l’Italicum mira a garantire la certezza che il capo del partito vittorioso alle elezioni diventi presidente del Consiglio e che goda di una sufficiente maggioranza alla Camera da metterlo al riparo da imboscate parlamentari. Questo tipo di ragionamento però non fa i conti con la semplice realtà dei fatti, cioè che una maggioranza parlamentare, non importa quanto ampia, è soggetta a instabilità se non è coesa o se soggetta a forti pressioni esterne. Basti pensare a Margaret Thatcher, la quale, dopo aver vinto tre elezioni, e godendo di ampia maggioranza ai Comuni, fu messa alla porta da una fronda interna al partito Conservatore. La correlazione tra premio di maggioranza e solidità della maggioranza parlamentare è inoltre sfatata dall’esempio recente italiano. La legge elettorale precedente, quella, per capirci, che ha eletto l’attuale Parlamento, è stata fatale a quattro esecutivi. Il governo Letta cadde quando il segretario del primo partito decise che voleva installarsi a Palazzo Chigi, posto che tuttora occupa (dopo aver giurato e spergiurato che mai avrebbe fatto operazioni simili). Il governo Monti cadde quando Berlusconi decise che voleva le elezioni anticipate. Si potrebbe obiettare che questi non erano governi nati da una reale maggioranza delle urne, ma da un compromesso. Allo stesso modo, si potrebbe obiettare che il governo Prodi II, costretto a dipendere dal voto dei Senatori a vita, cadde per via della diversa attribuzione dei premi di maggioranza al Senato prevista dal Porcellum. Tuttavia, rimane innegabile il caso del governo Berlusconi IV. Ottenuta una maggioranza sterminata in entrambe le camere, il cavaliere vide i suoi numeri assottigliarsi per tre anni e mezzo, finché non si trovò senza maggioranza alla Camera, laddove a inizio legislatura aveva 344 Deputati. La fine della maggioranza di centrodestra non è imputabile a logiche di coalizione – che l’Italicum non prevede – visto che la Lega rimase fedele fino all’ultimo, ma allo sfaldamento del PDL, dovuto ai dissidi tra Berlusconi e Fini. Non vi è nessuna garanzia che l’Italicum non soffra di simili problematiche, e che non si limiti a riprodurre dinamiche già viste con il Porcellum. È eccessivamente ottimistico sperare che un’elezione dia vita a una maggioranza così coesa da mettere al riparo un governo da qualsiasi problema di stabilità. Le continue liti nel PD, i problemi interni nel M5S e il frazionamento della destra fanno poco sperare al riguardo. L’idea che una legge elettorale, non importa quanti dispositivi maggioritari contenga, possa ovviare alle carenze di un sistema politico frazionato come quello italiano è poco più di una illusione nutrita da alcuni politologi che, chiaramente, non studiano la storia.

Se la “stabilità” deriverebbe da Italicum e dalla fine della fiducia tra governo e Senato, le restanti modifiche al Senato mirano ad assicurare la “governabilità”, eliminando “il ping-pong delle leggi tra Camera e Senato”, come sostenuto da Renzi. Il nuovo Senato infatti avrebbe solo competenza su leggi relative ai rapporti tra stato, regioni e comuni. Quanto questo migliorerebbe la “governabilità” del paese è dubbio. Supponendo che non aumentino i conflitti di attribuzione legislativa tra stato e regioni, il che è tutto da dimostrare, la riforma non andrebbe a colpire il vero problema della governabilità del nostro paese. Non è vero infatti che il problema risieda nella lentezza del procedimento legislativo nazionale, in quanto il Parlamento produce in media più leggi degli omologhi europei, ma nella dubbia qualità di alcune di quelle leggi, e nella difficoltà che sorge nella loro applicazione uniforme. Attribuire al concetto di “governabilità” la mera rapidità nel legiferare implica non avere cognizione di causa del funzionamento di uno stato moderno. Il nuovo Senato sarebbe quindi una creatura amorfa, popolato da consiglieri regionali, sindaci e, non si sa bene in base a quale criterio, Senatori nominati dal presidente della Repubblica, dotato di poteri non indifferenti come la nomina di due giudici della Corte Costituzionale e la partecipazione all’elezione del capo dello Stato. Non darebbe alcun input significativo al processo legislativo, salvo aiutare i suoi componenti a portare avanti gli interessi delle istituzioni che rappresentano. Rischierebbe, in breve, di essere l’ennesimo carrozzone istituzionale inutile, di cui in Italia già non facciamo difetto, senza portare sostanziali benefici alla capacità di un governo, magari eletto con un forte mandato, di governare bene il paese.

L’ambizione di introdurre “stabilità e governabilità” in un paese come l’Italia è senz’altro lodevole. La necessità e l’opportunità di procedere a una riforma costituzionale in tale senso era evidente da tempo, e anche su questo Renzi ha potuto godere di una ampia e giustificata apertura di credito. Questo è particolarmente vero in quanto uno degli argomenti avanzati dagli oppositori può essere confutato facilmente tanto quanto quello della paura di una “deriva autoritaria”. Tuttavia, non solo la riforma ha avuto dalla sua una propaganda di scarsa qualità, ma soffre di una scarsa qualità nell’esecuzione. Sostenere che vada approvata solo perché si tratta di una riforma che serviva da tempo è ridicolo. La storiella secondo cui sarebbero decenni che si parla di riforme senza farne è indegna delle peggiori chiacchiere da bar. Negli ultimi tre decenni si sono modificate leggi elettorali nazionali e dei sindaci, riformati numerosi articoli della Costituzione, spesso con ampie maggioranze e si sono approvate due grandi riforme costituzionali, una confermata da referendum e l’altra bocciata. Sostenere che si possano fare riforme problematiche e poi “correggerne gli errori” è un argomento ridicolo, visto che, se fosse vero, non staremmo ancora parlando degli effetti nefasti della riforma del 2001. La riforma del Senato e l’Italicum non raggiungono gli obiettivi prefissati in materia di “stabilità e governabilità”, e quindi non vedremo il superamento dei cronici problemi dell’Italia, sia che entrino in vigore, sia in caso contrario. Questo è un doppio dispiacere per chi sosteneva l’esigenza di una riforma e si trova davanti a un prodotto incompleto, raffazzonato, la cui unica vera innovazione positiva è il superamento del rapporto fiduciario da parte del Senato. Troppo poco per giustificare entusiasmo per le riforme nel complesso.

Giustamente, molti sostenitori di queste riforme hanno richiesto che non ci si limitasse a criticarle ma che si suggeriscano alternative valide che ne giustifichino l’approvazione. Parimenti, in molti hanno avanzato il dubbio che un voto contrario nel referendum sulla riforma costituzionale sia motivato dalla volontà di esprimere un voto contro Matteo Renzi. Questa volontà è diffusa, ed è stata alimentata dal tentativo dello stesso Renzi di trasformare il referendum in un plebiscito sulla sua persona. Ora che Renzi ha ammesso di aver commesso un grave sbaglio nel farlo, e che ha sostenuto di voler rimanere comunque segretario del PD, e quindi dominus della politica nazionale fino alle elezioni del 2018, le chiacchiere su un voto plebiscitario pro o contro Renzi dovrebbero essere messe a tacere. Per prevenire le osservazioni circa l’assenza di proposte, vorrei concludere il mio ragionamento su stabilità, governabilità e (assenza di) autoritarismo, facendo seguire, in un prossimo articolo, una pars construens  alla pars destruens.

Andrea Bonicatti

Italo-americano, appassionato di storia, politica e affari internazionali. Liberale con la "L" maiuscola.

6 Risposte

  1. Pierpaolo Cecchi

    E’ vero che nessun sistema può garantire, in senso assoluto, la governabilità.
    Ma il motivo per cui voto sì e appoggio la riforma del Senato viene spesso dribblato dai sostenitori del no (e anche in questo articolo), perchè con la riforma ci si toglie dalle scatole il vecchio problema del Senato che ha una composizione diversa dalla Camera, che costringe a costruire maggioranze raccogliticce ed improbabili (non sempre, ma comunque a partire dal 1994!).
    Con la sola Camera che darà la fiducia al Governo e che farà gran parte delle leggi, non devi più passare dalle forche caudine del Senato.
    Al di là del tempo che impieghi per fare le leggi e al di là della stabilità dei governi, hai un grosso miglioramento qualitativo delle nostre istituzioni.
    Poi il “Senato amorfo” è molto simile al Bundesrat tedesco, che così amorfo non mi sembra… Sulle leggi che riguardano gli enti locali, fino ad ora hai avuto un doppio “confronto”, quello fra Camera e Senato e poi quello fra Governo e rappresentanti degli enti locali (ANCI e conferenza Stato-Regioni), con la riforma invece basterà il confronto tra Camera (rappresentante della popolazione e del Paese unito) e Senato (rappresentante degli enti locali).
    A me questa riforma piace abbastanza e la sostengo.

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    • Andy Bonicatti

      Ognuno deve votare come meglio ritiene, ma vorrei far presente che ho annoverato come elemento positivo della riforma il superamento del rapporto fiduciario tra esecutivo e Senato. In secondo luogo, sostenere che il nuovo Senato assomigli anche solo vagamente al Bundesrat è indegno della peggiore propaganda boschiana. Il Bundesrat è una camera federale (l’Italia, fino a prova contraria non è federale, e la riforma riduce i poteri delle regioni) che vede rappresentati gli esecutivi degli stati (Lander) tedeschi. Ha poteri molto precisi, tra cui quello di approvare le proposte di legge del governo federale prima che le esamini il Bundestag. Se l’obbiettivo della riforma Boschi fosse stato quello di offrire una organica semplificazione del procedimento legislativo, avrebbe eliminato il Senato direttamente, o perlomeno, ne avrebbe proposto l’eliminazione, invece di inventare questo organo amorfo.

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      • Pierpaolo Cecci

        Beh in questa storia del Senato e del Bundesrat, il definirsi Stato federale o non federale è una questione più formale che sostanziale… Le somiglianze tra nuovo Senato e Bundesrat ci sono, anche il nuovo Senato sarà eletto dalle Regioni similmente al Bundesrat (sì, è eletto dagli esecutivi, ma sono sempre le loro Regioni… e poi nella riforma italiana il sistema di elezione è ancora da determinare!), le materie di cui si occupano i due organi sono quasi uguali. E il Bundesrat ha poteri deboli nel fermare le proposte di legge che non sono di sua competenza.
        Poi per carità, questo nuovo Senato può sempre non piacere, però bisogna riconoscere che nel bene o nel male fa parte di una storia e di una dottrina ben consolidata.
        Se eliminavi il Senato e basta, ti rimaneva il problema dei conflitti con le Regioni.

  2. Andy Bonicatti

    La differenza tra stato federale e unitario non è una questione formale, men che meno in Germania. Io capisco le necessità di giustificare una riforma che non ha la minima visione d’insieme, ma farlo arrivando a distorcere fatti assodati e riconosciuti mi sembra ridicolo. Boschi e Renzi, o chi per loro, non hanno minimamente applicato “una dottrina ben consolidata”. Hanno ridotto i poteri delle regioni da una parte e creato un organo che da loro rappresentanza dall’altra. Questo approccio è schizofrenico, e non si può riscontrare da nessuna altra parte nel mondo civilizzato.

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  3. Pierpaolo Cecchi

    La “riduzione dei poteri delle Regioni” è sacrosanta perché sono tutti ambiti dove il federalismo ha lavorato malissimo, come il turismo e la ricerca, dove hai avuto frammentazioni inutili e dannose dei progetti, della promozione e via dicendo. Sul turismo in particolare l’ho visto di persona.
    Per me la “visione d’insieme” è fare le cose che funzionano, non seguire dettami ideologici come se fossero la Bibbia.
    Parli solo per slogan e ti aggrappi a cavilli formali che poi non hanno riscontro nella realtà.

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    • Andy Bonicatti

      Capiamoci. Io “Parlo per slogan” quando mi “Aggrappo a cavilli formali” come l’ordinamento giuridico di uno stato. Te no quando dici che “visione d’insieme è fare le cose che funzionano”. Mi auguro ci siano posti liberi nel ministero della Propaganda renziana. Anzi, mi auguro a questo punto che la riforma passi e fallisca nell’ottenere i risultati che il Caro Leader promette e che te pappagallescamente ripeti. Così mi farò quattro risate a sentire che scuse vi inventate, e se superano il ridicolo finora raggiunto.
      P.S. Il riordino delle competenze regionali è sacrosanto, e NON l’ho criticato nel mio articolo. Però, quando è combinato con un Senato composto per la maggioranza da consiglieri regionali, la visione d’insieme risulta un tantino schizofrenica

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