Inizia il vero test per la Gran Bretagna: cosa emerge dalla fase 1 dei “Brexit talks”

Venerdì 8 dicembre Unione europea e Gran Bretagna hanno siglato un accordo che suggella la prima fase dei Brexit talks. L’accordo che ne è risultato ha valore di gentlemen’s agreement e non produce effetti vincolanti tra le due parti dal punto di vista del diritto internazionale pattizio; tuttavia permette sia di affermare che vi è stato un “sufficient progress” nei rapporti tra le due entità tale da aprire la seconda ondata di trattative, sia di capire in linea generale sia quanto le due parti sono state in grado di tener fede ai propri obiettivi negoziali, e dunque quale delle due si avvicina più rafforzata alla fase più calda dei preparativi per Brexit. E’ interessante analizzare il testo dell’accordo rapportandolo alle principali “red lines” poste in fase di campagna e di negoziato dal governo britannico, ossia agli obiettivi inderogabili che Londra avrebbe difeso nel faccia a faccia con Bruxelles.

1) Abbandono del mercato interno

I Brexiteers più convinti, tra cui Boris Johnson e Nigel Farage (e con molti “ma” anche Theresa May) hanno più volte dichiarato che il processo di Brexit avrebbe dovuto comportare la fine di tutti i rapporti giuridici ed economici che discendono dalla partecipazione della Gran Bretagna al mercato interno europeo. In linea teorica, in effetti, la perdita da parte della Gran Bretagna dello status di Stato membro ha come naturale conseguenza proprio la sua esclusione dallo spazio economico UE. Ma nell’eventualità in cui uno Stato membro decida di lasciare l’Unione le due parti hanno carta bianca nel regolare i loro futuri rapporti. Ciò include la possibilità – che nel caso del Regno Unito è ormai una certezza – che Stato uscente e Unione provino a negoziare un accordo che preveda una qualche forma di partecipazione dello Stato uscente al mercato interno. Non a caso, nei mesi successivi al voto del giugno 2016, la stessa Theresa May ha lasciato intendere che l’uscita definitiva della Gran Bretagna dallo spazio economico europeo sarebbe stata subordinata all’impossibilità di raggiungere un accordo economicamente favorevole: “no deal is better than a bad deal“. Il tema del se in che misura il Regno Unito continuerà a partecipare al mercato interno sarà lungamente discusso nella seconda fase della Brexit; il testo dell’8 dicembre, però, include già indicazioni su come i britannici si rapporteranno ad alcuni elementi singoli che compongono il mercato interno.

2) Libera circolazione dei cittadini

Se la campagna del fronte Leave aveva affogato il Regno in un oceano di slogan contro la libera circolazione e l’immigrazione qualificata di studenti e lavoratori, una delle priorità del governo britannico nei negoziati sarà strappare un compromesso quanto più possibile lontano da una replica dell’attuale regime vigente per la circolazione dei cittadini comunitari. Anche qui l’accordo definitivo vincolante (il “withdrawal agreement” appunto) si avrà presumibilmente solo alle porte del Brexit Day (29 marzo 2019), ma il testo appena siglato anticipa che tale accordo sarà fondato sul principio di reciprocità tra cittadini europei residenti nel Regno Unito e cittadini britannici residenti nel resto dell’Unione. Nel frattempo, le due parti hanno convenuto che:

  • il diritto comunitario sulla libera circolazione delle persone continua ad applicarsi per tutto il periodo transitorio sia a cittadini britannici che a cittadini degli altri 27 Paesi membri;
  • il withdrawal agreement si applicherà a coloro che entro il Brexit Day avranno esercitato i propri diritti di cittadini europei ai sensi delle norme sulla libera circolazione (cittadini residenti legalmente nel territorio britannico/dell’UE27 e lavoratori di frontiera), e ai relativi familiari, anche extracomunitari, che intendano ricongiungersi con essi; tuttavia, si farà una distinzione tra coloro che saranno familiari prima del 29 marzo 2019 e coloro che lo diventeranno dopo tale data: questi ultimi saranno soggetti a norme nazionali sull’immigrazione, che potrebbero quindi stabilire criteri più restrittivi – da lato britannico ce lo si aspetta con un’alta probabilità;
  • nell’accordo finale si potrà prevedere che dopo la Brexit il Regno Unito possa richiedere ai cittadini europei legalmente residenti di fare domanda per la residenza permanente (c.d. “settled status“) con una nuova procedura, che in base al principio di reciprocità potrà essere implementata anche dagli Stati membri nei confronti di cittadini britannici espatriati.

Molte questioni restano incognite e verranno affrontate solo nella fase 2 dei negoziati (su tutti: se i cittadini britannici residenti nell’UE27 potranno circolare liberamente da uno Stato membro all’altro o meno); in generale, comunque, le garanzie per i cittadini di entrambe le parti restano corpose.

Questo appare in parte dato dalla consapevolezza in seno al governo britannico che i toni della campagna referendaria non potevano essere mantenuti di fronte alla dura realtà, e cioè che l’immigrazione qualificata è una risorsa prima che un peso per il Regno Unito; ma è anche il risultato del principio di reciprocità: dato che i cittadini espatriati delle due parti saranno trattati specularmente, i britannici avrebbero potuto mantenere una linea più restrittiva sul fronte dei diritti di circolazione per i cittadini UE solo al prezzo di vedersi ridotte della stessa misura le garanzie per i propri cittadini. E non è assurdo ipotizzare che l’abbassamento degli standard sia stato in qualche modo sostenuto proprio da Londra, sacrificando in parte la condizione dei propri connazionali all’estero pur di essere coerente con uno dei presupposti principali di tutta l’architettura Brexit, vale a dire la stretta sull’immigrazione dal resto d’Europa.

3) Interferenza della Corte di Giustizia Europea

Un’altra red line riguardava l’ingerenza della Corte di Lussemburgo nella giustizia britannica, un’ingerenza che, in teoria, dovrebbe venire meno contestualmente alla fine della vigenza del diritto comunitario sul territorio del Regno. Tuttavia, per garantire che i diritti dei cittadini europei in Gran Bretagna siano salvaguardati alle condizioni che verranno stabilite dal withdrawal agreement, si è convenuto che la Corte di giustizia europea conserverà una possibilità di influire sulle decisioni dei tribunali britannici in procedimenti sulla libera circolazione per otto anni dopo il Brexit Day. Su base volontaria, però, nel senso che, a differenza di quanto previsto dal normale rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, le corti britanniche anche di ultima istanza potranno chiedere un’opinione di diritto a Lussemburgo qualora lo ritengano necessario, essendovi tuttavia probabilmente vincolate ai fini della sentenza interna. Probabilmente, perché l’accordo non lo precisa ma la regola è che le sentenze della Corte di Lussemburgo vincolano il tribunale a quo.

Se si esclude che la clausola è stata estesa ad 8 anni contro i 5 proposti dalla May, e se si considera che i giudici britannici saranno già tenuti a interpretare le norme derivanti dal withdrawal agreement in conformità con la giurisprudenza europea precedente, la questione della Corte non pare potersi definire una vera e propria sconfitta per il fronte britannico dei negoziati, anche perché il modello proposto somiglia molto a quello in vigore per i Paesi EFTA – con la differenza che il ruolo principale è dato alla Corte di giustizia e non alla Corte dell’EFTA. Resta da vedere, tuttavia, se nell’accordo finale non si riproporrà un simile meccanismo per altre aree di diritto dell’Unione, e se si delineerà o meno una chiara tendenza da parte dei tribunali britannici a fare ricorso alle opinioni del giudice comunitario.

4) Il confine interno all’Irlanda

Il Nord Irlanda, appartenente al Regno Unito, non può essere separato tramite frontiera (“hard border“) dalla Repubblica d’Irlanda in base al Good Friday Agreement del 1998, trattato che suggellò il processo di pace tra i due territori. Siccome né Londra né Bruxelles intendono alterare tale accordo, si è posto il problema di come separare l’Irlanda del Nord dall’unione doganale europea dalla quale, in linea di principio, verrebbe esclusa a partire dal 2019 con tutto il Regno Unito. Su questo punto la posizione più difficile da difendere era quella britannica, anche solo per il fatto che sulla May pesavano divergenze nella sua stessa maggioranza interna, con il partito unionista irlandese contrario a qualsiasi progetto che attribuisca uno status speciale all’Irlanda del Nord.

Dato che la soluzione del problema è subordinata a se e in che misura il Regno Unito – Nord Irlanda incluso – rimarrà nel mercato interno europeo, l’accordo dell’8 dicembre non poteva dare risposte definitive. Il risultato raggiunto è riassumibile in tre passaggi ipotetici: a) il Regno Unito proverà a sistemare la questione frontaliera tramite “the overall EU-UK relationiship” (cioè l’accordo pre-Brexit); b) se ciò non fosse possibile Londra si impegnerà a trovare una soluzione condivisa; c) se anche questo passaggio dovesse fallire, si avrebbe una conseguenza non da poco conto ai fini dei rapporti tra la Gran Bretagna e l’UE: “the United Kingdom will maintain full alignment with those rules of the Internal Market and the Customs Union which, now or in the future, support North-South cooperation, the all-island economy and the protection of the 1998 Agreement.”

Si tratta di una frase volutamente ambigua, evidentemente risultato di un negoziato faticoso. Quel che si può dire è che in assenza di alternative concordate la Gran Bretagna non potrà emanare norme di contenuto e spirito incompatibile con le norme comunitarie – si intende sia relative al mercato interno che all’unione doganale – necessarie alla cooperazione Nord-Sud Irlanda, all’economia dell’isola e al rispetto del Good Friday Agreement. In altre parole, falliti i primi due passaggi, il Regno Unito si vedrebbe almeno in parte vincolato al rispetto, seppure indiretto, di norme europee. Ma gli interrogativi sono più forti delle risposte: di quali e quante norme si tratta? Impossibile dirlo adesso, dato che la formula usata si apre a includere una gamma vastissima di normative, non solo commerciali. Cosa significa “incompatibile”? La compatibilità richiama il full (regulatory) alignment dell’accordo, e implica che vi potranno essere conflitti interpretativi da sanare attraverso un giudice (quale?).

In quest’area del negoziato nessuna delle due parti ha realmente ottenuto più o meno di quello a cui puntava inizialmente, anche se è la Gran Bretagna ad apparire leggermente indebolita, pur considerando che l’accordo non ha valore vincolante e che la minaccia del regulatory alignment diventerebbe concreta solo se nessuna soluzione – di diritto internazionale o interno – si rendesse fattibile. E’ però Bruxelles ad avere il coltello dalla parte del manico: da un lato, l’uscita del Regno Unito dal mercato interno richiederebbe separazione fisica e amministrativa sul confine; dall’altro lato, l’infattibilità di ciò alla luce del Good Friday Agreement pone vincoli sulla posizione britannica, ma non su quella europea, dato che l’eventuale alignment costringerebbe gli standard britannici a seguire quelli comunitari, e non viceversa.

5) Trasferimenti finanziari

Un altro nodo cruciale della campagna Leave riguardava i contributi finanziari britannici al bilancio comunitario, ritenuti eccessivi nonostante (anche grazie al c.d. UK rebate del 1985) l’equilibrio fra entrate e uscite fosse tutto sommato migliore per il Regno Unito rispetto agli altri grandi Paesi sviluppati. I Brexiteers più accaniti si affidavano a rapporti preparati per la Commissione in cui si affermava che non vi è per lo Stato uscente alcuna obbligazione finanziaria discendente dalla scelta di recedere dai Trattati. Una visione ottimistica che, se sostenuta ufficialmente, nel migliore dei casi richiederebbe mesi se non anni di sforzi in tribunale. A fronte della disponibilità data da Theresa May al pagamento di una somma intorno ai 20 miliardi di sterline, e a fronte delle richieste di Bruxelles intorno ai 60 miliardi, l’accordo si è assestato su un compromesso: i trasferimenti saranno calcolati in Euro, e le stime indicano che Londra pagherà tra i 39 e i 45 miliardi in un pacchetto che include rimanenti obbligazioni sul bilancio comunitario, partecipazione a programmi di finanziamento e contributi previdenziali per lo staff UE.

Le variazioni nella somma finale derivano principalmente dalla decisione che il Regno Unito contribuirà al bilancio e ad ogni altra obbligazione finanziaria derivante dalla membership europea fino alla fine del periodo di programmazione corrente (31 dicembre 2020), come se rimanesse Stato membro a pieno titolo anche dopo il Brexit day – che avverrà molto probabilmente 20 mesi prima); questo principio permetterà comunque al Regno Unito di pagare con le naturali scadenze che si applicano agli Stati membri, senza quindi alcun anticipo sui tempi. Alla luce di questo principio, la Gran Bretagna si impegnerà a corrispondere la sua quota di contributi previdenziali per lo staff UE, e a finanziare e co-finanziare i programmi e i progetti europei (es. fondi strutturali e fondi diretti) il cui iter è già iniziato nel periodo di programmazione 2014-2020, a prescindere dalla durata del singolo progetto – che potrebbe ben eccedere la data del 31 dicembre.

I calcoli ufficiali devono ancora iniziare, ma se i principi concordati nel testo saranno rispettati sarà evidente il passo indietro del governo britannico almeno alla luce delle posizioni estremiste nel fronte Leave. Di fatto la Gran Bretagna sarà chiamata a rispondere dei propri impegni finanziari per tutto il periodo di programmazione – confermando quindi che gli impegni presi prima del 2014 sopravviveranno alla data ufficiale di uscita – e anche oltre, per quanto riguarda le singole voci di spesa (es. progetti e pensioni) di durata e ammontare ancora indeterminati.

Conclusioni

Theresa May non aveva, non ha e non avrà un compito invidiabile: sta capeggiando la strategia di un Paese ben sapendo di avere meno potere negoziale rispetto all’Unione (è il Regno Unito che ha più da perdere dall’abbandono dell’Unione che non viceversa) e conscia che qualunque risultato sarà ottenuto più di qualcuno in patria rimarrà scontento. A Giugno 2016 il Leave aveva sì vinto, ma con una maggioranza risicata, e nei mesi successivi i sondaggi avevano indicato un parziale rimescolamento delle opinioni su Brexit. La May era ed è consapevole di non poter sbattere sul tavolo ogni pretesa dei Brexiteers, e questa realtà, unita alle percentuali di voto, ha finito comprensibilmente per indirizzare le trattative dal lato di Bruxelles: il regime giuridico dei cittadini comunitari concordato informalmente in questo testo spezza le ambizioni che gli anti-europeisti avevano nella campagna referendaria, e lo stesso effetto ha l’insieme delle voci di bilancio che il Regno Unito dovrà onorare. Con questo accordo la May ha leggermente scalfito alcune delle posizioni dell’Unione – ci saranno limitazioni alla libera circolazione, e il c.d. money bill è comunque più favorevole alla Gran Bretagna di quanto preteso inizialmente – ma soprattutto ha sbloccato alcuni punti in stallo (su tutti: il confine nordirlandese) al fine di muovere verso la seconda fase, che per il fatto di comportare effetti vincolanti di lungo termine presenterà difficoltà ancora maggiori per l’attuale governo britannico. In fondo, benché l’Unione concordi sul proclama “out is out“, si può ben comprendere che ogni legame tra il Regno Unito e l’UE27 sarebbe concretamente – ancorché non politicamente – ben accolto; da questo punto di vista, la minaccia di regulatory alignment connessa al caso irlandese è una minaccia solo per il Regno Unito. Quest’ultimo per coerenza deve seguire la strada che lo distanzi il più possibile dal complesso del mercato interno – scontrandosi con quasi metà della popolazione -, oppure la strada opposta – scontrandosi allora con l’altra metà del pubblico, con le componenti “Leave” del partito, e con gli ostacoli negoziali che un riavvicinamento all’Unione comporterebbe. Bruxelles invece è guidata da un principio più semplice da osservare, ossia fare in modo che nessun vantaggio derivante da un legame giuridico e/o economico con l’Unione arrivi al Regno Unito gratuitamente, senza un costo. Solo se ciò si verificasse si avrebbe una sconfitta politica dal lato dell’Unione.

Lorenzo Gugliotta

Laureato in Scienze Politiche e Relazioni Internazionali, frequento attualmente il II anno di una magistrale in Studi Europei all'Università di Padova. I miei interessi principali? Diritto e politica internazionale, Unione europea, economia, automobilismo e sport. Le mie ambizioni? Troppe e troppo varie! O forse no?

Scrivi

La tua email non sarà pubblicata